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9月22日，最高人民檢察院發(fā)布第四十一批指導(dǎo)性案例，這批指導(dǎo)性案例只有一個(gè)——最高檢督促整治萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案（下稱“萬(wàn)峰湖專(zhuān)案”）。

時(shí)至今日，萬(wàn)峰湖治理取得了預(yù)期效果，這是第一個(gè)通過(guò)公益訴訟檢察成功治理大江大湖的典型案例，示范了以最低的司法成本、最短的時(shí)間解決跨行政區(qū)劃流域治理問(wèn)題的方案，具有標(biāo)桿性意義，也是檢察機(jī)關(guān)以法治思維和法治方式助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生動(dòng)實(shí)踐。

歷史的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

流域治理是世界性難題，萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損問(wèn)題由來(lái)已久，中央生態(tài)環(huán)保督察兩次督辦，廣西、云南、貴州三地都為治理發(fā)了愁，一直難以根治。究其原因，就是大江大湖上下游不同行、左右岸不同步。對(duì)于剛剛發(fā)展起來(lái)的公益訴訟檢察而言，這也同樣是擺在檢察機(jī)關(guān)面前的難題。

落筆批準(zhǔn)立案時(shí)，最高檢副檢察長(zhǎng)張雪樵考慮了很久。一旦批準(zhǔn)，最高檢將啟動(dòng)立案程序，直接辦理這起公益訴訟案，這在歷史上尚屬首次。如何立案？一旦立案，案件辦理程序如何操作？又將如何結(jié)案？一系列問(wèn)題也隨之而來(lái)。

根據(jù)當(dāng)時(shí)法律規(guī)定，以民事公益訴訟或行政公益訴訟立案，都要求有明確的違法主體，而導(dǎo)致萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損的違法主體此時(shí)尚不能確定。

“違法主體不能確定，可以以事立案?！痹谧罡邫z第八檢察廳廳長(zhǎng)胡衛(wèi)列看來(lái)，國(guó)家設(shè)計(jì)公益訴訟檢察制度就是為了保護(hù)重大國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，督促行政機(jī)關(guān)依法行政，萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損就是其中的典型。經(jīng)過(guò)慎重考慮，最高檢最終決定，針對(duì)萬(wàn)峰湖環(huán)境受損的客觀事實(shí)，以事立案。

2019年12月11日，最高檢決定直接啟動(dòng)公益訴訟檢察立案程序，成立由張雪樵擔(dān)任組長(zhǎng)、主辦檢察官的專(zhuān)案組。

專(zhuān)案組成立了，人員怎么辦？彼時(shí)，因?yàn)楣嬖V訟檢察還是項(xiàng)全新的制度，不管是基層還是最高檢，辦案力量都很有限。

2020年1月16日，最高檢第八檢察廳向三個(gè)省級(jí)檢察院公益訴訟檢察部門(mén)下發(fā)通知，明確該案由最高檢統(tǒng)一負(fù)責(zé)，組建由四級(jí)檢察院檢察官組成的專(zhuān)案組，自立案至案件辦理結(jié)束，最高檢統(tǒng)一管理案件線索，統(tǒng)一調(diào)配辦案力量。很快，一支50余人的辦案隊(duì)伍組建起來(lái)了。

人員不足，聚零為整；問(wèn)題落實(shí)，化整為零！

最高檢第八檢察廳二級(jí)高級(jí)檢察官劉家璞介紹，萬(wàn)峰湖湖面最大的污染源就是非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖，辦案的首要目標(biāo)是清理網(wǎng)箱。為了取證，專(zhuān)案組檢察官們選擇住在簡(jiǎn)陋的水上檢察室，其間甚至有過(guò)被大風(fēng)吹翻船，在湖中掙扎獲救的驚險(xiǎn)遭遇。

自然條件的惡劣是可以克服的，難的是“辦案遇阻”。剛一開(kāi)始，專(zhuān)案組就碰到了“硬骨頭”，廣西某集團(tuán)旗下的一家漁業(yè)有限公司是隆林縣招商引資的龍頭企業(yè)，其非法養(yǎng)殖的網(wǎng)箱面積達(dá)到24萬(wàn)平方米，每天投入餌料30噸左右，對(duì)水體造成嚴(yán)重污染。

針對(duì)發(fā)展與保護(hù)的矛盾問(wèn)題，2020年2月17日，廣西壯族自治區(qū)檢察院將地方反映的關(guān)于清網(wǎng)行動(dòng)緩一緩、等一等的要求報(bào)請(qǐng)到最高檢，怎么辦？在何去何從的十字路口，檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的路子不動(dòng)搖，清理違法網(wǎng)箱依然是首要辦案目標(biāo)。

在廣西壯族自治區(qū)、云南省、貴州省三地黨委、政府和生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等相關(guān)職能部門(mén)的大力支持下，萬(wàn)峰湖湖面非法網(wǎng)箱等污染問(wèn)題得到有效解決，生態(tài)環(huán)境顯著改善。

對(duì)于案情復(fù)雜、一時(shí)難以確定監(jiān)督對(duì)象的公益損害線索，可以基于公益損害事實(shí)立案；對(duì)于江河湖泊流域性生態(tài)環(huán)境治理或者跨行政區(qū)劃重大公益損害案件線索，上級(jí)檢察院可以依法直接立案——這是萬(wàn)峰湖專(zhuān)案的示范、指導(dǎo)意義所在。同時(shí)，最高檢直接辦案既體現(xiàn)了對(duì)地方檢察工作的支持，也是引導(dǎo)各地檢察機(jī)關(guān)采取一體化辦案模式破解辦案阻力與困難的一次示范。

案結(jié)事未了

2020年9月15日，按照辦案計(jì)劃，網(wǎng)箱清理工作應(yīng)該全部完成了。為了檢驗(yàn)、鞏固辦案成效，張雪樵帶領(lǐng)專(zhuān)案組來(lái)到萬(wàn)峰湖現(xiàn)場(chǎng)辦案。

這次的現(xiàn)場(chǎng)辦案所見(jiàn)所感令人欣喜：此時(shí)的南盤(pán)江水量較大，水電站開(kāi)閘放水，湖水得以流動(dòng)起來(lái)，湖面網(wǎng)箱也全部清除，湖水水質(zhì)已凈化為三類(lèi)、部分達(dá)到二類(lèi)，達(dá)到了國(guó)家規(guī)定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，也符合結(jié)案的標(biāo)準(zhǔn)。

靠湖吃湖，如今不能網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)，收入、就業(yè)等問(wèn)題怎么解決？萬(wàn)峰湖專(zhuān)案清理了違法養(yǎng)殖，但老百姓獲得了什么，心里是否真的滿意，最高檢辦理的這起專(zhuān)案是否能夠畫(huà)上句號(hào)？專(zhuān)案組的每一位成員都深知，這一湖碧水，是沿湖數(shù)百萬(wàn)群眾作出巨大犧牲才換來(lái)的。

如果專(zhuān)案就此結(jié)束，懸在行政機(jī)關(guān)頭上的法律監(jiān)督利劍入鞘，網(wǎng)箱污染會(huì)不會(huì)卷土重來(lái)？海峽兩岸數(shù)百萬(wàn)人的心血會(huì)不會(huì)付諸東流？清網(wǎng)，只是萬(wàn)峰湖專(zhuān)案走完的第一步。

污染治理了，政府還需要做什么？水質(zhì)轉(zhuǎn)好了，檢察院還想干什么？2020年12月24日，最高檢專(zhuān)案組對(duì)萬(wàn)峰湖專(zhuān)案召開(kāi)了第一次公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)議題包括兩方面：一是辦案整治網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染取得的成效是否過(guò)關(guān)；二是三?。▍^(qū)）五縣（市）政府如何統(tǒng)一管理萬(wàn)峰湖，包括萬(wàn)峰湖是否可以通過(guò)生態(tài)養(yǎng)殖，既可以保水，又可以致富。

這次聽(tīng)證會(huì)檢驗(yàn)了專(zhuān)案辦理取得的成效。參加人員一致認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)通過(guò)開(kāi)展公益訴訟檢察工作，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，直接辦案目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，從實(shí)際效果來(lái)看，已遠(yuǎn)超預(yù)期的辦案目標(biāo)。同時(shí)，各方也達(dá)成共識(shí)，三?。▍^(qū)）五縣（市）只有統(tǒng)一管理開(kāi)發(fā)萬(wàn)峰湖，才會(huì)防止污染現(xiàn)象反彈，包括實(shí)現(xiàn)生態(tài)漁業(yè)開(kāi)發(fā)。這次聽(tīng)證會(huì)，也標(biāo)志著以湖面水質(zhì)生態(tài)環(huán)境治理為主要內(nèi)容的第一階段辦案工作順利結(jié)束。

案結(jié)事未了。2021年1月，專(zhuān)案組組織三?。▍^(qū)）檢察機(jī)關(guān)對(duì)萬(wàn)峰湖專(zhuān)案辦理情況開(kāi)展“回頭看”工作。此次“回頭看”工作歷時(shí)7天，參與的檢察官近20人，走訪貴州黔西南、廣西百色、云南曲靖沿湖各市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)、行政執(zhí)法人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、養(yǎng)殖企業(yè)和沿岸群眾30余人。

這次“回頭看”有三個(gè)目的：進(jìn)一步檢驗(yàn)萬(wàn)峰湖專(zhuān)案的辦案效果；推動(dòng)地方政府依法治理開(kāi)發(fā)萬(wàn)峰湖；支持公益訴訟檢察職能繼續(xù)發(fā)揮作用。

“現(xiàn)在違規(guī)網(wǎng)箱養(yǎng)殖沒(méi)有了，萬(wàn)峰湖環(huán)境綜合整治后，水變清了，環(huán)境也變好了。”萬(wàn)峰湖的變化，沿湖百姓看在眼里，從他們的回答中，專(zhuān)案組成員欣喜地發(fā)現(xiàn)，湖水水質(zhì)持續(xù)好轉(zhuǎn)，生態(tài)逐漸恢復(fù)。此外，針對(duì)干支流深度污染問(wèn)題，長(zhǎng)期整治規(guī)劃正在有序落實(shí)，源頭污染問(wèn)題正在逐步改善解決。

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，協(xié)作機(jī)制已經(jīng)形成。2021年1月，沿湖三市（州）檢察院共同簽署協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化公益訴訟檢察職能對(duì)萬(wàn)峰湖的生態(tài)保護(hù)作用。2021年12月，五縣（市）檢察機(jī)關(guān)就建立檢察協(xié)作機(jī)制達(dá)成一致意見(jiàn)，聯(lián)合制定萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察案件跨區(qū)劃管轄暫行辦法。

在推動(dòng)執(zhí)法協(xié)作方面，專(zhuān)案組支持配合水利部珠江水利委員會(huì)對(duì)珠江流域開(kāi)展常態(tài)化跨區(qū)域執(zhí)法。2021年6月、9月，珠江水利委員會(huì)先后對(duì)萬(wàn)峰湖進(jìn)行水行政專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，邀請(qǐng)最高檢派員監(jiān)督，合力鞏固萬(wàn)峰湖污染治理成果，推動(dòng)落實(shí)跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法機(jī)制。今年3月，五縣（市）成立聯(lián)合執(zhí)法指揮部，對(duì)湖區(qū)實(shí)行統(tǒng)一聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管。

云南省羅平縣魯布革布依族苗族鄉(xiāng)漁民韋會(huì)林表示，轉(zhuǎn)產(chǎn)上岸后，在政府扶持下開(kāi)始種植油茶果，預(yù)計(jì)三年后油茶果成熟，可帶來(lái)一定的收益。但漁民上岸轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的困難還是很大，如果能利用優(yōu)質(zhì)的萬(wàn)峰湖水發(fā)展生態(tài)漁業(yè)，提供品牌水產(chǎn)品，前景一定可期。但萬(wàn)峰湖全面清理網(wǎng)箱養(yǎng)殖后，誰(shuí)來(lái)打開(kāi)生態(tài)養(yǎng)殖這扇“門(mén)”？

如何讓綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，是鞏固脫貧成果和鄉(xiāng)村振興的必答題，也是沿湖三省（區(qū)）五縣（市）黨委政府和沿岸老百姓共同關(guān)心與期盼的問(wèn)題。最高檢專(zhuān)案組認(rèn)為，雖然案子辦結(jié)了，媒體也廣泛報(bào)道了，但還不能“凱旋”。目前缺乏牽頭協(xié)調(diào)主體，專(zhuān)案組應(yīng)當(dāng)“當(dāng)仁不讓”，以釘釘子精神去積極推動(dòng)解決。

于是，最高檢專(zhuān)案組沒(méi)有就地解散，2021年以來(lái)一直著手督促五縣（市）統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法，推動(dòng)沿湖百姓統(tǒng)一開(kāi)發(fā)生態(tài)漁業(yè)。但在利益面前，“五兄弟”如何合而為一？在廣西隆林召開(kāi)的座談會(huì)上，有的地方領(lǐng)導(dǎo)提出庫(kù)灣水域歸本縣開(kāi)發(fā)，其他水域可以統(tǒng)一管理。專(zhuān)案組組長(zhǎng)張雪樵就打了個(gè)比方作答，一個(gè)萬(wàn)峰湖只能培育一條“萬(wàn)峰魚(yú)”，不能萬(wàn)魚(yú)打架。建議統(tǒng)一管理的水域先開(kāi)發(fā)，本縣管轄的庫(kù)灣緩開(kāi)發(fā)，為統(tǒng)一開(kāi)發(fā)創(chuàng)造條件。

今年6月，五縣（市）黨委政府就萬(wàn)峰湖大水面生態(tài)養(yǎng)殖項(xiàng)目達(dá)成共識(shí)，并會(huì)簽《萬(wàn)峰湖產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架協(xié)議》。今年7月，推薦、組織五縣（市）分管縣長(zhǎng)到浙江千島湖參加生態(tài)漁業(yè)專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，到浙江衢州考察鱘魚(yú)生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)。今年8月，五縣（市）合資成立黔桂滇萬(wàn)峰湖漁業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司。

一個(gè)案件兩次聽(tīng)證

9月23日上午，最高檢在貴州省黔西南布依族苗族自治州檢察院召開(kāi)萬(wàn)峰湖專(zhuān)案第二次聽(tīng)證會(huì)。一個(gè)案件兩次聽(tīng)證，這種情況也很少見(jiàn)。專(zhuān)案辦理的啟示還在于：發(fā)揮檢察聽(tīng)證作用，評(píng)估辦案成效，凝聚治理共識(shí)，提升辦案效果；以跨區(qū)劃流域治理問(wèn)題為導(dǎo)向，建立常態(tài)化公益保護(hù)機(jī)制，推進(jìn)訴源治理。

水利部珠江水利委員會(huì)政策法規(guī)處的呂樹(shù)明參加了兩次聽(tīng)證，他認(rèn)為，做好萬(wàn)峰湖水生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)效保護(hù)工作，必須強(qiáng)化萬(wàn)峰湖流域區(qū)域的協(xié)同治理，目的就是通過(guò)強(qiáng)化執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作，形成協(xié)同治理保護(hù)合力，破解萬(wàn)峰湖水域分割、執(zhí)法和治理主體分散的問(wèn)題。

這次聽(tīng)證圍繞五縣（市）統(tǒng)一開(kāi)展生態(tài)漁業(yè)如何確保萬(wàn)峰湖優(yōu)質(zhì)水體、跨三?。▍^(qū)）統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管如何徹底解決萬(wàn)峰湖生態(tài)環(huán)境問(wèn)題兩個(gè)議題展開(kāi)討論。

“舉全市之力寫(xiě)好萬(wàn)峰湖生態(tài)保護(hù)開(kāi)發(fā)利用這篇大文章?！辟F州省興義市委書(shū)記顧先林首先表態(tài)，沿湖五縣（市）行政機(jī)關(guān)代表分別發(fā)表了對(duì)于長(zhǎng)效保護(hù)萬(wàn)峰湖和生態(tài)開(kāi)發(fā)工作的看法和建議。

云南省羅平縣是整個(gè)萬(wàn)峰湖水域源頭所在，都說(shuō)治污治源頭，羅平縣政府黨組成員滿家啟深知肩上的責(zé)任重大。聯(lián)合執(zhí)法以來(lái)，他是參與者、見(jiàn)證者。“我們的執(zhí)法隊(duì)員每天給我發(fā)湖面湖岸執(zhí)法圖片，平均每天都在50張左右，效果非常好?！睗M家啟認(rèn)為，一支隊(duì)伍執(zhí)法、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法，一定會(huì)對(duì)萬(wàn)峰湖生態(tài)保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用起到至關(guān)重要的保障作用。

廣西壯族自治區(qū)西林縣副縣長(zhǎng)黃尚學(xué)也表示，目前已經(jīng)落實(shí)20名執(zhí)法隊(duì)員，由聯(lián)合指揮部統(tǒng)一調(diào)動(dòng)，開(kāi)展日常巡查、執(zhí)法和管理。下一步將繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員物資、資金的保障。

萬(wàn)峰湖是一座特大型水庫(kù)，流域雨量充沛、氣候溫和、水生生物資源豐富，蓄水量達(dá)100余億立方米，具備發(fā)展增殖漁業(yè)的自然條件。來(lái)自中國(guó)科學(xué)院水生生物研究所，一直從事大水面生態(tài)漁業(yè)理論和技術(shù)研究的劉家壽認(rèn)為，萬(wàn)峰湖適合開(kāi)展以增殖為主的生態(tài)漁業(yè)，科學(xué)開(kāi)展增殖漁業(yè)是萬(wàn)峰湖必選之路，也是我國(guó)大水面漁業(yè)發(fā)展的方向。

對(duì)于新成立的黔桂滇萬(wàn)峰湖漁業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局養(yǎng)殖處的陳家勇建議，要選擇市場(chǎng)好的養(yǎng)殖品種，打好生態(tài)牌，引進(jìn)高端成熟的技術(shù)路線，進(jìn)行復(fù)制創(chuàng)新，形成好的商業(yè)模式和管理模式，爭(zhēng)取合作共贏。

作為生態(tài)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的標(biāo)桿，杭州千島湖發(fā)展集團(tuán)有限公司黨委書(shū)記、總經(jīng)理何光喜受邀擔(dān)任本次聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)證員。為了進(jìn)一步做好“萬(wàn)峰湖后半篇文章”，專(zhuān)案組曾前后三次來(lái)到千島湖考察，帶隊(duì)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)千島湖保水漁業(yè)模式和綜合管理的方法。

“上世紀(jì)90年代，千島湖也曾走過(guò)這樣的曲折道路?！焙喂庀舱f(shuō)，以千島湖的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，萬(wàn)峰湖情況更加復(fù)雜，管理難度更大，更需要各方高度統(tǒng)一思想，摒棄各自為政、劃水而治的思路。黔桂滇萬(wàn)峰湖漁業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司的組建，可以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利明確，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主體，面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)打造屬于自己的品牌，回饋社會(huì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

“碧波蕩漾的湖水、沿湖秀麗的萬(wàn)峰林、可口的生態(tài)魚(yú)，還有羅平100萬(wàn)畝金燦燦的連片油菜花，誠(chéng)邀網(wǎng)友們來(lái)共享萬(wàn)峰湖生態(tài)之美！”滿家啟向網(wǎng)友發(fā)出邀約。

“西林縣2021年還沒(méi)有通高速公路，今年通了嗎？”聽(tīng)證會(huì)上張雪樵問(wèn)道。

“年底就通了！”

生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展，鄉(xiāng)村振興。萬(wàn)峰湖可持續(xù)發(fā)展之路已在眼前，未來(lái)必將是一幅與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、與自然生態(tài)和諧共生的美好畫(huà)卷。對(duì)檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，該案是最高檢直接立案辦理的首起公益訴訟案件，但公益司法保護(hù)、滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要永遠(yuǎn)在路上。（閆晶晶）